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Globalisierung gestalten - europäische Sozialordnung entwickeln
Fairer Handel nur durch Wandel!
Globalisierung gerecht gestalten
Agrarabkommen entscheidet über den Erfolg der "Entwicklungsrunde"
10.08.2005: Im Februar 2005 wurde von der Friedrich-Ebert-Stiftung ein von ex-Arbeitsminister Walter Riester und Sascha Raabe verfasstes Konzept "Globalisierung gestalten - europäische Sozialordnung entwickeln" veröffentlicht. In diesem Artikel sprechen sich beide Bundestagsabgeordnete für das System einer sozialen Marktwirtschaft aus und plädieren dafür, dieses Modell weltweit umzusetzen.
20.12.2004: Ein Plädoyer für eine große Reform der Zuckermarktordnung
Beim aktuellen Streit über die Reform der europäischen Zuckermarktordnung geht es um mehr als nur Zucker: Es geht um den Einstieg in den Ausstieg aus dem Agrardumping der Industrieländer, das Millionen Menschen in Hunger und Armut leben lässt.
Für drei Viertel der ärmsten Menschen in Entwicklungsländern sichert die Landwirtschaft das tägliche Überleben, während der Agrarsektor volkswirtschaftlich mit lediglich 1-2 % am Bruttosozialprodukt schon lange keine große Rolle mehr in Deutschland und anderen Industrienationen spielt. Trotzdem ist die Landwirtschaft immer noch einer der am höchsten subventionierten Sektoren. Mit über 300 Milliarden US-Dollar pro Jahr unterstützen die Industrieländer ihre Agrarproduktion. Das ist das Sechsfache der gesamten öffentlichen Mittel für Entwicklungszusammenarbeit! Während fast die Hälfte der Weltbevölkerung von weniger als zwei US-Dollar pro Tag leben muss, wird jede Kuh in Europa mit mehr als zwei US-Dollar pro Tag subventioniert. Diese Steuergelder könnten nicht nur für soziale und entwicklungspolitische Zwecke besser verwendet werden. Viel schlimmer ist, dass diese Subventionen die lokalen Märkte in Entwicklungsländern zerstören und die dortigen Kleinbauern in Armut halten. Gleichzeitig schotten die Industrieländer ihre Agrarmärkte durch Zölle und Quotenregelungen ab, so dass den Entwicklungsländern wichtige Exporteinnahmen verloren gehen.
Nachdem die Konferenz der Welthandelsorganisation (WTO) in Cancun 2003 vor allem an den Agrarthemen scheiterte, wurde in diesem Jahr in Genf mit dem sog. Juli-Paket die Abschaffung der Agrarexportsubventionen vereinbart. Auf der nächsten WTO-Ministerkonferenz in Hong-Kong im Dezember 2005 soll die Rahmenvereinbarung von Genf mit Fristen konkretisiert werden. Zwei Urteile des WTO-Schiedsgerichtes verleihen dieser politischen Zielsetzung in diesem Jahr zusätzlich Nachdruck: Das Gericht hatte sowohl die handelsverzerrenden Baumwollsubventionen der USA als auch ein Großteil der Zuckerexportsubventionen der EU verurteilt. Bereits im Vorfeld dieser politischen und juristischen WTO-Beschlüsse legte die EU-Kommission Reformvorschläge für den Zuckersektor auf den Tisch, weil das Zuckerprotokoll im Jahr 2006 ausgelaufen wäre und die derzeitige Zuckermarktordnung nicht mehr mit der EU-Agrarreform vom Juli 2003 (Entkopplung der Subventionen von der Produktion) vereinbar ist.
Momentan beruht die EU-Zuckermarktordnung (ZMO) auf drei Säulen: Preisgarantien, die dreifach über dem Weltmarktpreis liegen, Produktionsquoten, die deutlich über dem Selbstversorgungsgrad der EU liegen und Importzöllen, die sich auf über 300 Prozent belaufen. Die Überschüsse werden mit Hilfe von Exportsubventionen zu Dumpingpreisen auf dem Weltmarkt verkauft. Die Kosten für die Subventionierung der EU-Zuckerproduktion tragen die Verbraucher mit jährlich 6,5 Milliarden Euro. Gleichzeitig werden einigen Entwicklungsländern geringe Importpräferenzen gewährt. Da die EU aber bereits über Bedarf selbst produziert, werden diese Einfuhren ebenfalls wieder als Dumpingzucker auf den Weltmarkt geworfen. Die Kosten von 800-900 Millionen Euro für den Reexport des Präferenzzuckers der Entwicklungsländer werden vom Steuerzahler über den EU-Haushalt finanziert.
Profiteure sind neben den Zuckerrübenbauern, die deutlich besser als Milch- und Viehbauern gestellt sind, vor allem wenige große Zuckerunternehmen. Nur fünf Unternehmen verfügen über mehr als die Hälfte der gesamten EU-Quote. In Großbritannien hat das Unternehmen "British Sugar" beim Rübenzucker das Monopol und in Deutschland die Firma "Südzucker" eine dominierende Stellung.
Nach den Vorschlägen der EU-Kommission sollen die Produktionsquoten um 2,8 Millionen Tonnen auf 14,6 Tonnen gesenkt und der Garantiepreis um ein Drittel von 632 auf 421 Euro pro Tonne reduziert werden. 60% des Einnahmeverlustes der Zuckerbauern soll in Form von entkoppelten Flächenprämien kompensiert werden.
Obwohl die von der EU-Kommission vorgeschlagenen Kürzungen noch nicht einmal ausreichen, um die eigenen Export-Überschüsse (ca. 5 Mio. Tonnen) vollständig zu beseitigen, läuft die Agrarlobby Sturm gegen die Reformvorschläge. In ganzseitigen Zeitungsanzeigen wird die Existenzfrage gestellt und Zuckerrübenanbau zur deutschen Innovation erklärt, für die es sich zu kämpfen lohne.
Wofür es sich wirklich zu kämpfen lohnt, wäre eine große Reform der Zuckermarktordnung durch deutliche Reduzierung der Quoten, Garantiepreise und Importzölle. Dies würde den Entwicklungsländern insgesamt helfen und den europäischen Verbraucher und Steuerzahler entlasten. Gleichzeitig könnten durch die Abschaffung der Exportsubventionen und die Öffnung des europäischen Zucker- und Agrarmarktes allgemein in der laufenden WTO-Runde für unsere deutsche Exportindustrie weltweit bessere Marktzugänge im nicht-agrarischen Bereich ausgehandelt werden. Zudem gilt generell: Die Überwindung von Armut in Entwicklungsländern schafft dort Wohlstand und Kaufkraft und somit neue Absatzmärkte für die deutsche Exportwirtschaft. Die hierdurch entstehenden Wachstums- und Beschäftigungseffekte würden die Anpassungskosten im Zuckerrübenanbau (und der gesamten Landwirtschaft) um ein Vielfaches kompensieren. Im Übrigen sind alleine in der Zucker verwendenden Industrie (Süßwaren- und Getränkehersteller und Großbäckereien, etc.) weit mehr Arbeitnehmer beschäftigt als in der Zuckerrübenwirtschaft und ihrer vorgelagerten Bereiche. Die Zucker verwendende Industrie rechnet mit erheblichen Wachstumsgewinnen durch einen niedrigeren Zucker-Rohstoffpreis. (Der Zuckeranteil am Preis beträgt für Süßwaren etwa 15% und für Erfrischungsgetränke 25%.)
Es gibt also genug entwicklungspolitische Gründe, aber auch ökonomische Eigeninteressen, für eine durchgreifende Zuckermarkt-Reform. Obwohl aufgrund der WTO-Schiedsgerichtsurteile erstmals ein realistisches Fenster geöffnet ist, um jahrzehntelange Kernforderungen von entwicklungspolitisch interessierten Bürgern zu erfüllen, hält sich die Begeisterung in der entwicklungspolitischen Szene für eine grundlegende Reform der ZMO in Grenzen.Elf renommierte entwicklungs- und umweltpolitische NGOs von Misereor bis zum Bund für Umwelt und Naturschutz (BUND) haben sich für die prinzipielle Beibehaltung des Quoten- und Preisgarantiesystems (bei Kürzung der Produktionsmengen auf 90% der EU-Selbstversorgung) bis mindestens 2019 ausgesprochen. Dadurch sollen die bisher begünstigten Entwicklungsländer geschützt werden, die ansonsten vor allem gegenüber dem Zucker-Weltmarktführer Brasilien nicht wettbewerbsfähig seien. Eine Ausweitung der brasilianischen Zuckerproduktion sei auch deshalb nicht gut, weil in Brasilien Umwelt- und Sozialstandards missachtet würden.
Während diese Argumente eine ernsthafte Erörterung verdienen und entwicklungspolitisch motiviert sind, werden sie leider von der Zuckerlobby für ihre Zwecke missbraucht. Vom Bauernverband über die Gewerkschaft Nahrung, Genuss und Gaststätten (NGG) bis zur Firma "Südzucker" wird nun immer öfter so argumentiert, als wäre die gesamte ZMO nur geschaffen worden, um dem afrikanischen Zuckerrohrbauern einen Lebensunterhalt zu sichern. Brasilien hingegen wird als Schwellenland dargestellt, das nur aufgrund von Umweltsünden und Sklavenarbeit günstiger als der deutsche Zuckerrübenbauer produziert.
Deshalb verdienen diese Argumente eine genaue Betrachtung.
Die Zuckermarktordnung als entwicklungspolitische Maßnahme?
Das Präferenzsystem auf der Grundlage des Zuckerprotokolls im Vertrag zwischen der EU und den ehemaligen AKP-Kolonien begünstigt nur einen kleinen Teil von Entwicklungsländern, während es einem größeren Teil Schaden zufügt. Der Weltmarktpreis ist durch die EU-Dumpingexporte um gut 20 % reduziert, wodurch Brasilien jährlich 500 Mio. US$, Thailand 151 Mio. US$, Südafrika und Indien jeweils 60 Mio. US$ verloren gehen. Die angeblich großzügigen Präferenzzugänge für die 50 ärmsten Länder der Erde (LDCs) mit einem pro-Kopf-Jahreseinkommen von unter 500 US$ liegen bei nur einem Prozent des EU-Verbrauchs. Durch geringen oder keinen Marktzugang gehen Ländern wie Mosambik 38 Millionen US$ und Äthiopien und Malawi jeweils 32 Mio. US$ pro Jahr verloren.
Von den 1,6 Millionen Tonnen Zucker, die die AKP-Staaten in die EU einführen dürfen, entfällt der Löwenanteil auf vergleichsweise wenige wohlhabende Entwicklungsländer wie Mauritius, die über ein pro-Kopf-Einkommen von 4.700 US $ verfügen. Mauritius alleine hält fast 40% der Präferenzquoten und das Geld fließt in die Kassen von vier bis fünf Familien, die die gesamte Zuckerindustrie besitzen. Die Quotenadministration fördert Korruption und führt ähnlich wie in der EU zu oligopolistischen oder gar monopolistischen Strukturen, mit der Folge, dass hohe Quotengewinne eher rentenähnlich abgeschöpft als zur weiteren Produktivitätsentwicklung genutzt werden. Die Klage der AKP-Länder, dass sie nach einer Garantie-Preisreduzierung der EU nicht mehr kostendeckend arbeiten können, ist die Konsequenz aus verpasster Produktivitätsentwicklung und verminderter Wettbewerbsfähigkeit. Durch Fehlallokation knapper Produktionsfaktoren und Kapitalbindung wurde auf eine Diversifizierung in andere wettbewerbsfähige Produktionsbereiche verzichtet. Unter dem Strich ist der Haupteffekt des Zuckerprotokolls der Export volkswirtschaftlicher Ineffizienz in Entwicklungsländer. In Jamaika wird dies besonders deutlich: Wertvolle Flächen werden für eine veraltete und mittlerweile über den Produktionskosten in der EU liegende Zuckerwirtschaft gebunden während Obst und Gemüse für die Tourismusindustrie aus den USA importiert werden müssen.
Insgesamt kommen von den 800-900 Millionen Euro, die für den Reexport des AKP-Zuckers aus dem EU-Haushalt gezahlt werden, nur etwa 400 Millionen in den begünstigten Ländern an. Im Ergebnis ist das Zuckerprotokoll weder für die wirtschaftliche Entwicklung noch als Transferinstrument der Entwicklungsfinanzierung geeignet.
Aus Sicht der Zuckerbarone und Eliten mag eine möglichst lange Beibehaltung der Quoten und hohen Garantiepreise bis 2019 sinnvoll sein. Von einigen entwicklungspolitischen NGOs werden diese Forderungen unterstützt, weil man erhofft, dass die lange Übergangszeit bis 2019 von den bisher begünstigten Entwicklungsländern dazu genutzt würde, um in dieser Zeit ihre Zuckerwirtschaft zu modernisieren und ihre Landwirtschaft zu diversifizieren.
Die Erfahrungen mit der 10-jährigen Auslaufzeit des Welttextilabkommens zeigen jedoch, dass Regierungen Strukturanpassungen scheuen - auch wenn sie langfristig noch so sinnvoll sein mögen - weil sie kurzfristig zu negativen Effekten bei den Betroffenen führen. Dort, wo Regierungsmitglieder selbst ökonomisch eng mit der Textilindustrie verwoben sind, trifft dies besonders zu. In Bangladesh war seit 1995 bekannt, dass die zollfreien Importquoten in die EU im Jahr 2005 auslaufen. Trotzdem wurden weder seitens der Regierung noch der Industrie ernsthafte Maßnahmen ergriffen, um die Textilbranche zu modernisieren und gegenüber China mit Beginn des Freihandels im Jahr 2005 wettbewerbsfähig zu machen. Ähnlich wie bei den Zuckerquoten haben auch die Textilquoten zu verminderter Effizienz und Korruption geführt. Bereits im dritten Jahr in Folge führt Bangladesh die Liste von Transparency International als korruptestes Land der Welt an.
Umweltsünder Brasilien?
Ob der Anbau von Zuckerrüben oder Zuckerrohr an sich ökologisch verträglicher ist, darüber herrscht in der Fachwelt Uneinigkeit. Dies ist aber auch nicht der Hauptvorwurf an Brasilien. Sondern die Frage, welche Flächen für den Zuckerrohranbau genutzt werden. Im Falle des Zuckerrohrs wird von Umweltschützern eine Bedrohung des Ökosystems "Cerrado" (Baumsavanne) befürchtet. Allerdings muss man die landwirtschaftlich genutzte und potenziell noch nutzbare Fläche in Relation zur Größe des Landes setzen. In Brasilien gibt es riesige ungenutzte oder nur sehr extensiv genutzte Flächen, die ökologisch relativ problemlos für die Ausweitung der Landwirtschaft genutzt werden könnten. Es soll an dieser Stelle nicht der Eindruck vermittelt werden, als gäbe es keine ökologischen Belastungen durch die Ausweitung der brasilianischen Landwirtschaft. Allerdings ist der Umweltvorwurf als handelspolitisches Instrument untauglich, wenn man Umweltauswirkungen umfassend definiert und international vergleicht. Brasilien versorgt sich zu über 90 % mit erneuerbaren Energien, vorwiegend mit Wasserkraft. Auch der Zuckeranbau selbst trägt in Brasilien zur CO2-neutralen Energiegewinnung bei. Denn Zucker wird in großem Umfang zu Ethanol verarbeitet und als Biokraftstoff zu einem Viertel dem gesamten Benzinverbrauch im Land beigemischt.
Der World Wildlife Fund (WWF) hat in seiner jüngsten Studie (Planet Report 2004) ein Ranking erstellt, das den "ökologischen Fußabdruck" der Menschen in den verschiedenen Ländern der Welt vergleicht. Berücksichtigt wurden Land-, Rohstoff- und Energieverbrauch, Umweltverschmutzung und Kohlendioxidausstoß. Danach belegt Brasilien Rang 60 während die USA auf Platz 2, Frankreich auf Platz 12 und Deutschland auf Platz 21 der größten Umweltsünder liegen. Wenn ein Umwelt-Ranking über Handelsquoten bestimmen würde, dann müssten sich die Industrienationen fast komplett aus dem Welthandel verabschieden.
Sozialdumping in Brasilien?
Um den Haupt-Vorwurf der deutschen Zuckerlobby gleich am Anfang zu beantworten: Ja, es stimmt, in Brasilien werden wie fast überall auf der Welt geringere Löhne als in Deutschland gezahlt und dies ist in der Tat ein Wettbewerbsvorteil. Sklavenähnliche - und Kinderarbeit kommt aber nur in Auswüchsen im generell sehr armen Nordosten Brasiliens vor. Hier ist die historisch-feudale und veraltete Zuckerplantagenwirtschaft beheimatet, die mittlerweile relativ ineffizient ist. Die fehlende Technisierung versucht man hier durch viele Arbeitskräfte mit Billigstlöhnen zu kompensieren.
Im Südosten Brasiliens liegen die eigentlichen Expansionsgebiete. In der Region gibt es moderne Plantagenbetriebe mit einem hohen Mechanisierungsgrad und wesentlich besseren Sozialbedingungen. Wie in allen Wirtschaftszweigen führt die Mechanisierung aber auch zur Rationalisierung von Arbeitskräften. D.h. es gibt weniger, aber wesentlich besser bezahlte Arbeitskräfte als im Nordosten. Dies wird natürlich auch von einigen NGOs beklagt. Es gehört zur Transformation eines Schwellen- zum Industrieland dazu, dass in der Landwirtschaft traditionelle Arbeitsplätze verloren gehen und dafür neue Jobs in modernen Agrarbetrieben sowie im Industrie- und Dienstleistungssektor entstehen. Ob es uns gefällt oder nicht, wir werden von der Vorstellung Abschied nehmen müssen, dass von künftig neun Milliarden Menschen ein großer Teil als Kleinbauern leben kann (und will).
Wer schlechte soziale Bedingungen in Brasilien beklagt, sollte nicht vergessen, dass die Regierung Lula für ihre sozialen Programme wie "Null Hunger" oder Landreformen dringend Devisen benötigt. Die brasilianische Landwirtschaft ist die Lokomotive der erfreulicherweise auch ansonsten aufstrebenden Wirtschaft. Nach wie vor ist der Agrarsektor der einzige nicht-defizitäre Handelsbereich und deshalb für das hoch verschuldete Brasilien eminent wichtig. In diesem Sinne kann die Ausweitung des Zuckerexportes die sozialen Bedingungen in Brasilien verbessern.
Fairer Handel nur durch Wandel der Zuckermarktordnung!
Die Zuckermarktordnung ist entwicklungspolitisch fatal. Sie führt in den meisten Präferenzländern zu volkswirtschaftlicher Ineffizienz und schädigt gleichzeitig andere wettbewerbsfähige Entwicklungsländer. Aus deutscher bzw. europäischer Sicht belastet die ZMO den Verbraucher jährlich mit 6,5 Milliarden Euro, schädigt die Zucker verwendende Industrie (Süßwaren- und Getränkehersteller) und verhindert in der laufenden WTO-Runde die Aushandlung von Marktzugängen im nicht agrarischen Bereich für die deutsche Exportindustrie. Im Gegenzug wird ein kleiner Teil der deutschen Landwirte (Zuckerrübenbauern) gegenüber anderen Landwirten (Milch- und Viehbauern) begünstigt und eine oligopolistische Zuckerindustrie geschützt.Die Vorschläge der EU-Kommission zur Reform der ZMO gehen in die richtige Richtung, sind aber nicht ausreichend. Die EU-Produktionsquoten müssen kurzfristig ebenso wie die Preisgarantien langfristig stärker gesenkt werden.
Für die ärmsten Entwicklungsländer (LDC) sollte wie geplant im Rahmen des Everything-But-Arms Abkommens (EBA) ab 2009 und für die AKP-Staaten im Rahmen der neuen Wirtschafts-Partnerschaftsabkommen (EPA) ab 2008 ein quoten- und zollfreier Marktzugang zu weltmarktnäheren Abnahmepreisen erfolgen. Die bisherigen 800- 900 Millionen Euro für die Reexporte der privilegierten Präferenzländer sollten direkt in die ländliche Entwicklung dieser Länder investiert werden, damit nicht mehr die Zuckerbarone, sondern die Kleinbauern profitieren. Brasilien ist schon geholfen, wenn die Märkte in anderen Regionen der Welt - wie z.B. im Mittleren Osten - vom EU-Dumpingzucker befreit wären. Exportbestrebungen nach Europa bestehen nach eigenen Angaben nicht und könnten durch Importzölle vorerst verhindert werden.
Mittelfristig werden die oben genannten Maßnahmen dazu führen, dass in vielen Entwicklungsländern eine diversifizierte Landwirtschaft und in einigen Ländern zusätzlich auch eine wettbewerbsfähige Zuckerwirtschaft entsteht. Letzteres wird aufgrund der Freihandelsregeln im Rahmen von EBA und EPA zu weiteren Quoten- und Preissenkungen innerhalb der EU führen. Langfristig ist wohl auch im Rahmen der WTO-Verhandlungen mit einer weitgehenden Liberalisierung des Zucker- und Agrarsektors zu rechnen. Wenn heute die Weichen für eine zunehmende Liberalisierung im Agrarhandel richtig gestellt werden, wird dies vielen Entwicklungsländern nützen und Millionen Menschen dauerhaft aus Hunger und Armut befreien.
Dafür lohnt es sich gemeinsam zu kämpfen!
04.11.2003: Diesen Text hat Dr. Sascha Raabe als Beitrag zu einem Buchprojekt des Netzwerks Berlin verfasst. Das Buch soll die Programmdebatte erläutern rund um das Positionspapier (zum download am Ende des Textes) des Netzwerks "Die neue SPD: Menschen stärken. Wege öffnen."
Für die Verwirklichung der Vision einer gerechten und friedlichen Welt schafft die Globalisierung eine wichtige Voraussetzung: Durch die zunehmende Verflechtung auf den Gebieten Handel, Politik und Information entsteht eine Weltgesellschaft und eine Weltöffentlichkeit, die es in dieser Form vor einigen Jahrzehnten noch nicht gab.
Die Verbreitung universell gültiger Werte wie Demokratie und Menschenrechte wird dadurch erleichtert. Eine gerechte Welthandelsordnung kann zu Wachstum und Wohlstand in allen Ländern beitragen und somit auch präventiv Konflikten und Kriegen entgegenwirken. Unser Ziel einer Weltgesellschaft, in der alle Menschen ohne Hunger und Armut in Frieden selbständig und selbstbestimmt leben können, kann so von einer Vision zur Wirklichkeit werden.
Den genannten Chancen stehen aber auch Risiken gegenüber, die vor allem in der starken Machtkonzentration bei globalen Wirtschaftsunternehmen und dem Rückgang nationalstaatlicher Einflussmöglichkeiten liegen. Denn wirtschaftliche Globalisierung ohne soziale Verantwortung grenzt viele Menschen insbesondere in Entwicklungsländern aus.
Um die Rahmenbedingungen für unser gesellschaftliches Leben und wirtschaftliches Handeln weiterhin politisch bestimmen zu können, benötigen wir demokratisch legitimierte internationale Steuerungsinstrumente.
Deshalb brauchen wir einen nationalen und internationalen Dialog über die Demokratisierung der Weltgesellschaft. Dabei geht es nicht um die Schaffung eines Weltstaates - im Gegenteil. Die Interessen und die sozialen Bedürfnisse der jeweils eigenen Bevölkerung müssen auch weiterhin im Wesentlichen von nationalen Regierungen wahrgenommen werden. Es soll aber ein Rahmen von internationalen Vereinbarungen entstehen, der dem Gedanken der internationalen Chancengleichheit sowie dem Recht aller Menschen auf Entwicklung und Selbstbestimmung Geltung verschafft und damit auch einen wichtigen Beitrag zum Erhalt von Frieden und Sicherheit in der Welt leistet.
Dabei kommt der Schaffung einer gerechten Welthandelsordnung eine entscheidende Bedeutung zu. Inwieweit die Liberalisierung des Welthandels zu einer gerechten Weltwirtschaftsordnung beitragen kann, wird im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) zwischen Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern kontrovers diskutiert. Grundsätzlich besteht sicherlich ein positiver Zusammenhang zwischen außenwirtschaftlicher Offenheit und Wohlstandsmehrung. Nach Prognosen der OECD und WTO werden fast alle Ländergruppen von der Liberalisierung des Welthandels profitieren. Wichtig ist aber das Tempo und Ausmaß der Öffnung in Abhängigkeit vom Entwicklungsstand. Nicht diejenigen Länder, die am schnellsten und bedingungslosesten liberalisiert haben, waren in der Vergangenheit am erfolgreichsten, sondern Länder wie China, Südkorea, Thailand und Vietnam, die sich schrittweise, selektiv und nur graduell geöffnet haben.
In den meisten der Länder, die sich in den Weltmarkt integriert haben, ist auch eine Verminderung der Armutsrate festzustellen. Allerdings ist das größte Hindernis für die Weltmarktintegration ärmerer Entwicklungsländer der Agrarprotektionismus der OECD-Länder und die Zollbarrieren gegen den Textilhandel. Ausgerechnet in diesen Bereichen, die für Entwicklungsländer von entscheidender Bedeutung sind, gibt es keinen Freihandel und keinen fairen Wettbewerb.
Insbesondere für die 1,2 Milliarden Menschen, die von weniger als einem Dollar pro Tag leben müssen, ist die Landwirtschaft von existentieller Bedeutung. Fast drei Viertel der hungernden Menschen leben im ländlichen Raum. Die lokalen Märkte dieser Kleinbauern werden durch hochsubventionierte Agrarprodukte aus den Industrieländern torpediert. Über 350 Milliarden US-Dollar geben die OECD-Staaten jährlich für die Subvention ihrer Landwirtschaft aus. Das ist das Siebenfache dessen, was an offizieller Entwicklungshilfe (ODA) geleistet wird. Daher ist die Forderung der Entwicklungsländer klar und gerechtfertigt: Wichtiger noch als Finanztransfers ist der Abbau der handelsverzerrenden Subventionen für die Landwirtschaft in den Industrieländern. Die WTO muss diesem Anliegen in den laufenden Verhandlungen schnell Rechnung tragen, um der sozialen Gestaltung der Globalisierung einen großen Schritt näher zu kommen. Dazu gehört auch die Abschaffung der Zolleskalation durch die Industrieländer, weil die höhere Zollbelastung weiter verarbeiteter Produkte eindeutig die Entwicklungsländer benachteiligt.
Die Sozialstandards und Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) sollten verbindlich in das WTO-Regelwerk aufgenommen werden, damit keine Wettbewerbsvorteile aufgrund von Kinderarbeit oder Ausbeutung billiger Arbeitskräfte entstehen. Auch Umweltstandards sollten Bestandteil der WTO-Regelungen werden, wobei den Entwicklungsländern hierbei Unterstützung durch die Industriestaaten eingeräumt werden muss, damit keine neuen, unfairen Handelsbarrieren entstehen.
Viele international tätige deutsche Firmen gehen mit gutem Beispiel voran und sind dem von UN-Generalsekretär Kofi Annan ins Leben gerufenem "global compact" beigetreten, der Unternehmer zur sozialen Verantwortung für ihre Mitarbeiter und zum Schutz der Umwelt verpflichtet. Die Verbraucher haben es selbst in der Hand, Unternehmen zu unterstützen, die sich freiwillig ihrer sozialen Verantwortung stellen. Auch durch Kauf von fair gehandelten Produkten (gekennzeichnet durch das TransFair/Fairtrade-Logo) können alle Bürgerinnen und Bürger ihren eigenen Beitrag zu einer sozial gerechten Gestaltung der Globalisierung leisten.
Die Globalisierung stellt uns ständig vor neue Herausforderungen. So ist die Frage nach Verbot oder Zulassung von gentechnisch veränderten Lebensmitteln gar nicht mehr alleine national zu beantworten, weil eine Abschottung aufgrund der weltweiten Produktions- und Handelsverflechtungen unmöglich ist. Gleichwohl kann eine strenge Kennzeichnungspflicht Verbraucher hierzulande schützen bzw. die Möglichkeit einer eigenen bewussten Kaufentscheidung eröffnen. Während bei uns die Frage der Gesundheit, Ethik, des Verbraucherschutzes und natürlich auch die ökonomischen Möglichkeiten im Vordergrund stehen, wird Gentechnik in anderen Teilen der Welt unter anderen Fragestellungen diskutiert. Gentechnisch verändertes Saatgut kann in Entwicklungsländern durchaus hilfreich sein, um die Ernährungssicherheit zu erhöhen. Andererseits kann eine neue Abhängigkeit von den in den Industrieländern angesiedelten Biotechnologiekonzernen dadurch entstehen, dass einheimisches Saatgut verdrängt und künftig dauerhaft teure Lizenzgebühren für gentechnisch verändertes Saatgut bezahlt werden müssen. Auch diese Fragen sind im Rahmen der WTO innerhalb des Abkommens zum Schutz des geistigen Eigentums (TRIPS) neu und fair zu verhandeln.
Ebenfalls neue Fragen werfen die laufenden Verhandlungen über die Liberalisierung von Dienstleistungen (GATS) auf, die aufgrund der ständig wachsenden Bedeutung dieses Wirtschaftssektors in Zukunft durchaus so wichtig wie der Handel mit Gütern und Rohstoffen werden können. Auch hier sind die Länder unterschiedlich betroffen wie das Beispiel Trinkwasserversorgung zeigt. In Deutschland ist die Ablehnung einer Liberalisierung in diesem Bereich vor allem mit der berechtigten Sorge begründet, dass die kommunalen Versorgungsbetriebe hierunter leiden könnten. Aus Sicht der ärmsten Menschen in den Entwicklungsländern ist die Gefahr groß, dass Trinkwasser dann für sie nicht mehr bezahlbar sein wird. Deshalb sollten die Bereiche der öffentlichen Daseinsvorsorge wie Bildung, Kultur, audiovisuelle Dienstleistungen, Gesundheit und Wasserversorgung im Interesse Europas, Deutschlands und der Entwicklungsländer von Liberalisierungsverpflichtungen ausgenommen werden.
Neben einem fairen und politisch kontrollierten Welthandel mit Gütern und Dienstleistungen ist für die gerechte Gestaltung der Globalisierung auch eine internationale Steuerung der Finanzmärkte nötig. Denn heute werden nicht nur Emails per Mausklick in alle Welt versendet, sondern auch finanzielle Transaktionen in exorbitantem Ausmaß sekundenschnell getätigt, wodurch ganze Volkswirtschaften ins Wanken geraten können - mit bitteren Konsequenzen für die Bevölkerung, wie das jüngste Beispiel Argentinien zeigt. Deshalb brauchen wir eine Stärkung der internationalen Finanzarchitektur. Die unterschiedlichen Teilorganisationen der UNO sowie die Weltbank und der Weltwährungsfonds müssen innerhalb der UNO auf Grundlage der Grundrechtscharta von 1966 koordiniert werden, um eine politische Regulierung der Weltfinanzströme zu gewährleisten.
International gerechte Regelungen führen allerdings nicht automatisch zu Wohlstandsgewinnen für alle Menschen. Denn so groß auch die Unterschiede zwischen reichen und armen Ländern sind: Die Vermögensunterschiede in den einzelnen Ländern sind oft noch größer. Deshalb ist auch "good governance" eine wichtige Voraussetzung für eine gerechte Gestaltung der Globalisierung.
Die Zivilgesellschaft ist ein wichtiger Motor, um Druck auf die Regierungen aller Länder auszuüben, damit auf internationaler und nationaler Ebene soziale Gerechtigkeit umgesetzt wird. Dafür ist Transparenz und die Einbindung der Zivilgesellschaft in internationale und nationale Entscheidungsprozesse von großer Bedeutung. Die Akzeptanz einer von uns angestrebten demokratisierten Weltgesellschaft mit universell geltenden Werten hängt stark von der Möglichkeit der Partizipation der einzelnen Menschen ab. Wenn Informationen und Einflussnahme fehlen, wird Globalisierung von vielen Menschen lediglich als Bedrohung wahrgenommen.
Deshalb müssen wir uns auch in Deutschland überlegen, wie wir unsere Zivilgesellschaft besser in europäische und internationale Entscheidungsprozesse einbeziehen können.
Auch unsere eigene Rolle und unsere eigenen Interessen müssen wir als Politiker mit unserer Zivilgesellschaft gemeinsam neu definieren. Nicht nur aus internationaler Solidarität müssen wir uns für faire Handelsregeln und die Überwindung der Armut in den Entwicklungsländern einsetzen. Als Exportnation sind wir aus ökonomischen Gründen darauf angewiesen, dass Wohlstand und Kaufkraft in allen Ländern der Welt steigen, um unsere Produkte verkaufen zu können. Gerade die Entwicklungs- und Schwellenländer bieten hier im Gegensatz zu den eher gesättigten Märkten der OECD-Staaten ein enormes zusätzliches Nachfragepotential. Gleichzeitig führt das wünschenswerte Wachstum in Entwicklungsländern auch zu einer Stärkung dortiger Industrien, die dann im Wettbewerb mit uns stehen. Bereits heute erleben wir, dass einige Branchen bei uns in diesem Wettbewerb unterliegen, weil die Lohn- und Produktionskosten in anderen Ländern wesentlich geringer sind. Die Antwort kann aber keine Strukturanpassung nach unten sein. Deutschland kann und wird sich nur als Hightech- und Dienstleistungsstandort behaupten können. Dazu sind enorme Anstrengungen und Steigerungen in den Bereichen Bildung, Forschung und Innovation notwendig. Wir müssen wieder zum führenden Land der Denker und Erfinder werden. Dann können wir im globalisierten Markt nicht nur bestehen, sondern nachhaltig mehr Wachstum und Beschäftigung erreichen.
Insofern erfordert die Herausforderung der Globalisierung eine globale und nationale Antwort: Wir sind aufgefordert, eine Politik zu formulieren, die nicht mehr im nationalen Kästchendenken des 20. Jahrhunderts, sondern in den Dimensionen der real gewordenen globalen Zusammenhänge unserer Zeit denkt. Und das bedeutet ein System der globalen und lokalen Gerechtigkeit.
Eine Politik der globalen Gerechtigkeit und Chancengleichheit, der Überwindung von Armut, Hunger und Unterentwicklung, liegt also in unserem nationalen Interesse. Und sie ist zugleich eine konsequente Weiterentwicklung einer an den Werten der Sozialdemokratie orientierten Politik.
Von Dr. Sascha Raabe MdB
12.07.2003: Für Deutschland spielt der Agrarsektor schon lange keine große Rolle mehr. Der Anteil der Land- und Forstwirtschaft und Fischerei am Bruttosozialprodukt betrug 2002 nur 1,1 Prozent. Und nur 1,35 Prozent der Beschäftigten in Deutschland arbeiten dort. Trotzdem ist die Landwirtschaft einer der am höchsten subventionierten Sektoren.
Ganz anders in vielen Entwicklungsländern: Die Landwirtschaft als Arbeitgeber nimmt ebenso wie der Agraranteil beim Gesamtexport eine dominierende Stellung ein.
Das Agrarabkommen ist deshalb ein entscheidender Faktor für den Erfolg oder Misserfolg der aktuellen als "Entwicklungsrunde" deklarierten WTO-Verhandlungen. Denn eine Verbesserung der Exportchancen für Agrargüter aus Entwicklungsländern würde sich auch positiv auf die Entwicklung im ländlichen Raum auswirken. Bekanntlich wohnen dort bis zu 80 Prozent der Bevölkerung und etwa 75 Prozent der ärmsten Menschen.
Natürlich bestehen große Unterschiede zwischen den ärmsten Ländern der Welt, die kaum etwas exportieren können und den Schwellenländern, die auf dem Weltagrarmarkt oft recht erfolgreich agieren. Doch letztlich müssen "faire" Handelschancen für alle Länder gelten und nicht nur für die ärmsten Länder, die ohnehin keine Konkurrenz zu den Agrarindustrien der OECD-Länder darstellen.
Zölle, Zolleskalation und nicht-tarifäre Anforderungen, die von Industrieländern für Importprodukte festgelegt werden, behindern den freien Marktzugang für Produkte aus Entwicklungsländern. Vor allem aber zerstören europäische und US-amerikanische Subventionen die lokalen Märkte in Entwicklungsländern. Mit über 300 Milliarden US-Dollar pro Jahr subventionieren die OECD-Länder ihre Agrarproduktion. Das ist das Sechsfache der gesamten öffentlichen Mittel für Entwicklungszusammenarbeit!
Diese Subventionen tragen unmittelbar zur Verelendung von ländlichen Gebieten bei: Auf der Insel Jamaika sank der Marktanteil einheimischer Milchprodukte in den letzten beiden Jahren um 35 Prozent auf nur noch 12 Prozent. Der Grund ist die massenhafte Einfuhr von hochsubventioniertem Milchpulver aus der Europäischen Union. Von ehemals 400 Milchbauern mit bis zu 10 Kühen haben nur 90 diesem Druck standhalten können. Alle anderen mussten aufgeben.
Im Gegensatz zu früheren Jahren stellen Entwicklungsländer in der WTO heute die Mehrheit der Mitgliedsstaaten. Daher hängt von der Verwirklichung der Entwicklungsziele in der aktuellen Verhandlungsrunde auch die Zukunft der Welthandelsorganisation insgesamt ab. Die WTO könnte zu einem multilateralen Schutzschild der schwächeren Weltmarktteilnehmer gegen bilateralen Druck reicher Handelsstaaten werden. Das setzt voraus, dass die politischen Bekenntnisse der OECD-Staaten auch in Form von konkreten Zugeständnissen umgesetzt werden. Außerdem müssen die ärmeren Länder mit gezielter Hilfe in die Lage versetzt werden, ihre eigenen Interessen aktiv und umfassend in die komplexen WTO-Verhandlungsprozesse einzubringen.
Forderungen des deutschen Bundestages
Nach Schätzungen der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) könnte ein freier Zugang für alle Produkte von Agrargütern bis zu Textilien zu den Märkten der Industrieländer den Entwicklungsländern bis 2005 zusätzliche Einnahmen von jährlich 700 Milliarden US-Dollar verschaffen. Dies entspräche 65 Prozent ihrer heutigen Einnahmen aus Warenexporten. Um wenigstens einen Teil dieses Potentials nutzbar zu machen und den Welthandel gerechter zu gestalten, haben die Regierungsfraktionen im Deutschen Bundestag in zwei Anträgen vom 12.03.03 (15/550) und 01.07.03 (15/1317) u.a. Folgendes gefordert:
- einen substantiell verbesserten Zugang für Entwicklungsländer zum Weltagrarmarkt
- einen bevorzugten Marktzugang für Produkte aus Fairem Handel
- eine drastische Reduzierung von Exportsubventionen mit dem Ziel sie abzuschaffen
- ein gleiches Vorgehen bei Direktzuschüssen, die produktionssteigernd wirken
- die Verwendung der dabei frei werdenden Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit, insbesondere die Entwicklung des ländlichen Raumes ("doppelte Dividende")
- eine klar definierte „development box" im Agrarabkommen zur Förderung der Ernährungsbasis und zur Entwicklung des ländlichen Raumes
- eine Festschreibung des Rechts für Entwicklungsländer, ihren eigenen Agrarsektor durch Außenschutz und interne Stützung zu schützen und zu fördern (Special and Differential Treatment)
Erste Schritte der Europäischen Union
Der jüngste Agrarkompromiss der EU sieht erstmals die teilweise Entkoppelung der Agrarsubventionen von den Produktionsmengen vor. Das ist mit Blick auf den Weltagrarmarkt ein Paradigmenwechsel. Bedenkt man die großen Schwierigkeiten, die bei Reformvorhaben in der EU oft auftreten, so ist dies auch im Sinne der genannten Forderungen ein großer Schritt in die richtige Richtung. Und ohne den Einsatz der Bundesregierung wäre es nie zu einer so weitreichenden Einigung gekommen.
Aus Sicht der Entwicklungsländer greift die Reform aber zu kurz: Werden Subventionen nur umgewidmet und nicht zurückgefahren, ist keine ausreichende Verminderung der relativen EU-Agrarüberschüsse zu erwarten. Und damit auch keine durchgreifende Verbesserung der Konkurrenzfähigkeit von Agrarprodukten aus Entwicklungsländern. Die EU muss also noch wesentlich weiter gehen, wenn die WTO-Entwicklungsrunde nicht an der Unbeweglichkeit der EU-Agrarpolitik scheitern soll.
Aufgaben für die Entwicklungszusammenarbeit
Aus dem Ziel, die Entwicklung der ärmeren Länder durch einen besseren Weltmarktzugang zu fördern und dem gleichzeitigen Wunsch der entwickelten Länder, ihre Standards bei der Produktion von Lebensmitteln beizubehalten, ergibt sich eine Reihe von konkreten Aufgaben für die Entwicklungszusammenarbeit.
Viele Entwicklungsländer haben erhebliche Defizite bei Transportinfrastruktur, betriebswirtschaftlicher Organisation und Vermarktungsstrategien. Ein Ziel sollte es deshalb sein, die Handelskapazitäten von Kleinbauern zu stärken. Auch durch Kampagnen und medienwirksame Aktionen in Industrieländern könnten Produkte aus Entwicklungsländern besser vermarktet werden.
Insbesondere haben Produzenten in Entwicklungsländern oft Schwierigkeiten internationale Umwelt- und Sozialstandards zu erfüllen. Darum sollten bei der Festlegung neuer Standards Entwicklungsländer stärker beteiligt werden. Angesichts der Diskussion um den Verbraucherschutz in der EU kann dagegen eine Absenkung von Standards nicht in Frage kommen. Vielmehr müssen die Entwicklungsländer mit technischen Kapazitäten und Know-how ausgestattet werden, um die bestehenden Auflagen erfüllen zu können.
Im Aktionsprogramm 2015 der Bundesregierung sind verschiedene Maßnahmen enthalten, um diese Ziele zu erreichen. Dazu trägt auch die Initiative von Bundesministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul bei, deutsche Handelspolitik im Sinne der Kohärenz sektorübergreifend auf ihre entwicklungspolitische Verträglichkeit zu überprüfen.
Armut durch Handel reduzieren?
Eine Liberalisierung des Weltagrarhandels allein schafft keinen Wohlstand für verarmte Menschen in ländlichen Gebieten. Sie ist lediglich eine Voraussetzung dafür, dass Entwicklungsländer an der globalen Wertschöpfung partizipieren können.
Selbst wenn es den Entwicklungsländern gelingt ihren Anteil am Weltagrarhandel zu erhöhen, ist damit die Armut noch nicht besiegt. Letztlich wird die Frage der nationalen Verteilungsgerechtigkeit über den sozialen und humanitären Effekt von Handelsgewinnen entscheiden. Landreformen, gerechte Sozialsysteme, Bildungschancen, Verkehrsinfrastruktur, effiziente Verwaltungen und Rechtssicherheit sind deshalb neben einem gerechten Welthandelssystem weitere notwendige Voraussetzungen für die Armutsbekämpfung. Hier sind die Regierungen der Entwicklungsländer selbst gefordert. Die Industrieländer müssen dafür akzeptieren, dass Handelsliberalisierung nur selektiv und graduell erfolgen darf, damit ärmere Staaten sich erfolgreich anpassen und am Wachstum partizipieren können. Der Erfolg der aktuellen WTO-Runde darf also nicht am erreichten Grad der Liberalisierung, sondern nur an den erreichten Entwicklungschancen für die ärmsten Länder gemessen werden.
